连维良:加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制
2019-08-01 21:40 访问量:2559次

来源:中国科技投资杂志

◎国家发展改革委副主任 连维良

中央、国务院高度重视社会信用体系建设。习近平总书记强调,要建立和完善守信联合激励和失信联合惩戒制度,加快推进社会诚信建设,充分运用信用激励和约束手段,建立跨地区、跨部门、跨领域联合激励与惩戒机制,推动信用信息公开和共享,着力解决当前危害公共利益和公共安全、人民群众反映强烈、对经济社会发展造成重大负面影响的重点领域失信问题,加大对诚实守信主体激励和对严重失信主体惩戒力度,形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制和社会风尚。李克强总理在国务院常务会议专题研究信用监管工作时强调,加强信用监管是基础,是健全市场体系的关键,可以有效提升监管效能、维护公平竞争、降低市场交易成本。

全面加强信用监管  推动社会信用体系的建设

此次国务院办公厅印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(以下简称《意见》)是一份深入贯彻落实“放管服”改革要求,理念新、措施实、针对性强的政策性文件。以信用为基础的新型监管机制的重点内容,主要体现在以下七个方面。一是以信用为基础的新型监管机制,是贯穿事前、事中、事后全生命周期的监管机制。在事前监管环节,通过市场主体“做承诺”“重教育”“用报告”,提高依法诚信经营意识,全面推广主动信用承诺制度,加快许可事项办理进度,扩大信用报告应用范围。在事中监管环节,全面建立市场主体信用记录,鼓励市场主体自愿注册信用信息,开展公共信用综合评价,大力推进信用分级分类监管。在事后监管环节,从健全失信联合惩戒对象认定机制、督促失信主体限期整改、深入开展失信联合惩戒、依法依规实施市场和行业禁入措施、依法追究违法失信责任等方面,强调用好失信联合惩戒的“利剑”。二是以信用为基础的新型监管机制,是分级分类的监管机制。传统监管模式对所有监管主体平均用力,监管成本高,市场主体压力大、受干扰多。以信用为基础的新型监管机制按照市场主体信用状况采取差异化的监管措施。对信用好、风险低的市场主体,降低抽查比例和频次。对违法失信、风险较高的市场主体,适当提高抽查比例和频次,列入重点信用监管范围,使监管力量“好钢用在刀刃上”,努力做到对诚信守法者“无事不扰”,对违法失信者“利剑高悬”。三是以信用为基础的新型监管机制,是大幅提升失信成本的监管机制。失信代价过低、惩罚过轻、传播少是目前失信问题高发、频发、复发的重要原因。

《意见》“对症下药”“靶向治理”。一是让失信者付出失信记录广泛共享,因而有可能处处受限的成本。二是让失信者付出依法依规公示失信信息、接受社会监督、市场监督、舆论监督的成本。三是让涉及严重违法失信行为的失信者付出被列入“黑名单”,承受跨地区、跨行业、跨领域失信联合惩戒的成本。《意见》要求依法依规建立联合惩戒措施清单,形成行政性、市场性和行业性等惩戒措施多管齐下,社会力量广泛参与的失信联合惩戒大格局,包括依法依规限制失信联合惩戒对象股票发行、招标投标、申请财政性资金项目、享受税收优惠等行政性惩戒措施,限制获得授信、乘飞机、乘坐高等级列车和席次等市场性惩戒措施,以及通报批评、公开谴责等行业性惩戒措施。四是让涉及极其严重违法失信行为或与国计民生安全攸关领域的失信者付出在一定期限内甚至永远被实施行业禁入、逐出市场的成本。特别需要指出的是,这次《意见》要求,以食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、养老托幼、城市运行安全等与人民群众生命财产安全直接相关的领域为重点,对造成重大损失的失信主体及其相关责任人,依法依规在一定期限内实施市场和行业禁入措施,直至永远逐出市场。五是让失信行为的责任主体、责任人付出依法依规被问责的成本。总之,要让监管长出“牙齿”,从根本上解决失信行为反复出现、易地出现的问题。

让守信者降成本,让失信者付代价

实行信用监管,企业承受的监管压力是不是会变大?客观地讲,不同的企业监管压力应当是不一样的,对于存在失信行为的企业毫无疑问监管压力将会变大,而对于依法守信的市场主体所付出的监管成本则会大幅下降。因为信用监管的目的是要让守信者“降成本、减压力”,让失信者“付代价、增压力”。具体的实现办法是分级分类监管和科学信用评价。我们希望大家特别关注分级分类监管和信用评价这两个关键词。首先,分级分类监管是信用监管的最突出特点,根据不同企业的不同信用状况实施差别化监管措施。对于信用状况好、风险小的市场主体,合理降低抽查比例和频次,尽可能地减少对市场主体正常经营活动的影响;对于信用状况一般的市场主体,则执行常规的抽查比例和频次;对于存在失信行为、风险高的市场主体,则增加抽查比例和监管频次。从而做到“让守信者降成本,让失信者付代价”,对守法诚信的企业“无事不扰”,而对违法失信的企业“利剑高悬”。这样一方面,使守法诚信经营的企业降低被监管成本,同时也使政府降低行政成本。所以企业要想降低自己的监管成本,减轻监管压力,就必须下大力气改善自己的信用状况。第二,信用评价是分级分类监管的基本依据。大数据技术的日新月异和信用服务机构的快速发展,使我们有条件并且很方便地对企业做出及时、全覆盖的信用评价,以支撑分级分类监管。分级分类监管以公共信用综合评价和行业信用评价为主要依据,充分采用第三方机构和行业协会商会的评价结果。同时,鼓励市场主体自愿注册提供信用信息,也作为信用评价的重要依据。如果用一句话概括这个问题,那就是“信用监管让守信者无事不扰,让失信者时时不安”。

公共信用综合评价制度正在建立和完善之中

这次出台《意见》明确了一个很重要的制度,即公共信用综合评价制度,同时要充分发挥行业信用评价、市场化第三方评价、行业协会商会评价等的作用。比如税务方面,根据纳税信用状况所作出的信用评价,就是行业信用评价范畴。这里所强调的公共信用综合评价,主要是基于来自政府各部门的公共信用信息,以此为基础对企业信用状况作出评价。这个制度正在建立和完善当中。需要说明的是,信用评价制度是引导企业加强信用建设的一个引导性制度,也是政府各部门开展信用监管的一个重要基础。信用监管一个最重要的特点是分级分类监管,根据不同企业信用状况实行差别化监管。如何对企业分类?以公共信用综合评价和行业信用评价为主要依据,同时充分采用第三方信用评价和行业协会商会的评价结果,而且《意见》提出建立企业自愿信息注册制度,企业可以主动提供自己的信息,使得相关方面做出的信用评价更加客观。需要强调的是,信用评价主要是服务于监管、服务于企业信用建设。信用评价的结果不直接用于失信惩戒。失信惩戒必须依照相关部门制定的失信联合惩戒合作备忘录来进行,适用于严格按程序列入的失信惩戒对象,也就是大家讲的“黑名单”。列入“黑名单”,就要执行相应的失信惩戒措施。目前,因为行业很多,各种失信行为的认定标准不一样,所以现在是分行业制定了“黑名单”的认定和管理办法,分行业出台了失信惩戒备忘录。目前,已经出台了50多个信用联合奖惩备忘录,按照备忘录确定的失信联合惩戒措施来实施联合惩戒。也就是说,企业只有被列入了“黑名单”才会实施联合惩戒,而列入“黑名单”要依据相关的办法,这个程序和条件都是规范和严格的,而且是分领域制定的。至于最严厉的失信惩戒措施会是什么。我强调两点:第一,所有失信惩戒措施都是依法依规的。现在制定的所有守信联合激励备忘录和失信联合惩戒备忘录所列举的守信激励措施、失信惩戒措施都是有法规依据的。尽管相应的法律法规有些需要进一步完善,有些法律法规的层级还需要进一步提升。第二,最严厉的惩戒措施会是什么?对于严重失信行为特别是危害人民群众生命财产安全的严重失信行为,会采取十分严厉的惩戒措施,在一定时限内实施行业和市场禁入,有些要永久逐出市场。具体的办法现在正在组织制定当中。

探索建立信用修复机制

探索建立信用修复机制是这一次出台《意见》的重要创新举措。信用修复指的是失信主体在彻底纠正失信行为并承担相应法律责任的前提下,在接受诚信教育主动做出守信承诺并按规定履行相关社会责任的前提下,依法依规退出“黑名单”并相应解除失信联合惩戒,依法依规缩短或结束失信信息公示,依法依规规范保存信用记录的相关措施和过程。健全信用修复机制既是对国际经验的有益借鉴,更是结合中国国情的制度创新。

失信惩戒是手段,不是目的,目的是要让全社会依法守信。现在有不少失信主体的失信行为确实没有主观故意,而且绝大多数有纠正失信行为、诚信守法经营的强烈意愿。通过开展信用修复,既普及政策法规和诚信知识,又激励有轻微失信的市场主体改过自新、诚信经营,这对于提高全社会的诚信水平有非常重要的意义。但值得强调的是,信用修复不是简单的“洗白记录”,也不是简单的“退出惩戒”,而是有前提、有程序、有限度的失信整改过程。一是有前提,信用修复是在失信主体彻底纠正失信行为并履行和承担相应法律责任的前提下,在接受诚信教育主动做出守信承诺按规定履行社会责任的前提下才能进行,所以是有前提的。二是有程序,失信主体要依法依规向相关职能部门,也就是做出行政决定、做出失信惩戒决定的职能部门提起修复申请,通过做出守信承诺、完成失信整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告等一系列信用修复方式来开展信用修复,相关部门严格按程序予以确认。三是有限度,信用修复主要是针对无主观故意的轻微或一般失信行为,涉及特别严重的违法失信行为不能退出“黑名单”,不能解除失信联合惩戒,不能结束失信信息公示,失信记录会长期依法依规予以保留。对于轻微或一般失信行为,在彻底纠正失信行为并满足信用修复前提的条件下,才可以按程序申请退出“黑名单”,并解除失信联合惩戒。申请缩短或结束失信信息公示,依法依规保留信用记录。特别强调“依法依规保留信用记录”,按照《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》等法律法规,目前的规定一般是不超过五年。

信用修复作为一项新的制度,完善信用修复的相关法律法规十分紧迫,这将是下一步社会信用体系建设要着力加强的工作。特别提醒作为市场主体,特别是有失信行为的市场主体,千万不要相信现在网上一些关于“清洗记录”“洗白信用”的非法广告。政府相关部门已经安排对这样一些违法行为进行专项治理,对各种以信用修复的名义恶意违法失信的行为予以坚决打击、绝不姑息,因为它严重破坏了信用建设的正常秩序。

积极探索和加快丰富守信联合激励

守信激励和失信惩戒是社会信用体系建设的两大关键措施,可以说是相互促进、相互支撑。这些年失信联合惩戒发挥的作用越来越突出,守信联合激励也在积极探索和加快丰富当中。比如前不久,针对激励诚实守信个人的措施向社会征求意见,得到广泛支持。从一定意义上说,守信激励跟失信惩戒在措施的制定上确实有很大的不同。诚实守信和恪守信用是对每一个法人和自然人的基本要求,因此守信激励措施在一定意义上说也应当是针对所有守信的法人和自然人的普惠性措施。

如何采取“看得见、摸得着”的措施让守信者得到实惠,这些年很多地方也进行了积极的探索,比较有代表性的措施可以归纳为“三个更好、两个更低”:更好的行政服务、更好的融资服务、更好的公共服务,更低的监管成本、更低的交易成本。一是更好的行政服务,政府部门对守信者畅通绿色通道,以信用承诺为基础,在行政审批、政府采购、招标投标等涉及政府部门的事项办理当中为守信者提供“容缺受理”“容缺审批”的服务,做到让守信者信用越好审批越快,我们通常把这种做法叫做“信易批”。二是更好的融资服务,人民银行、金融机构在这方面采取了许多措施,以信用为基础拓展无抵押、无担保的创新金融产品,扩大信用贷款的规模,让信用好的企业特别是中小企业能够享受到便利便捷的融资服务,实现信用越好贷款越容易,称之为“信易贷”。三是更好的公共服务,地方在这方面做的探索特别多,不断拓展信用惠民便企的应用场景,比方说让守信者享受更加便捷的交通出行,享受先就医后付费,享受更优惠、时间更长、更多的无抵押图书借阅等,我们称之为“信易行”“信易医”“信易阅”等“信易+”系列激励措施。这些年不少城市以个人信用分为基础,探索信用惠民,应该说取得了明显的效果。需要强调的是,个人信用分可以与守信激励相结合,但不能用于惩戒,不能以低信用分为由限制自然人享有基本公共服务权利和法律赋予的权利。四是更低的监管成本,就是刚才讲到的,通过分级分类监管对信用好、风险低的市场主体降低抽查比例和频次,实现对依法守信的市场主体“无事不扰”。五是更低的交易成本,通过广泛共享信用信息,提高各类市场主体对守信者的信任程度,减少不必要的采信环节,降低交易成本,使守信者在市场交易过程当中能够获得更多的机会、更高的效率和更大的收益。这些守信激励措施在下一步的工作当中会加大实践探索力度,也会加大建章立制力度,让更多守信者实实在在地感受到诚信有价、诚信有感、诚信有益。

信用共享的深度和水平正在有序提升和推进

从整体上讲,地方的信用体系建设和全国的信用体系建设是一个有机整体。地方的信用建设试点是在党中央、国务院整体部署下有序推进的,在一定意义上地方的积极探索为全国的信用建设提供了可复制、可推广的经验。同时,地方的探索也是在国家的总体部署和顶层设计统一指导下进行的。地方信用信息和全国信用信息如何共享的问题。目前,我们已经构建了公共信用信息共享系统和市场化信用信息共享系统。公共信用信息共享系统,全国信用信息共享平台和地方信用信息共享平台之间已经实现了打通。目前地级市基本上都建立了信用信息共享平台,哪些信息可以共享,共享到什么程度,要通过相关法律法规加以明确。在现阶段,国家有统一规定的实现了统一的共享,还有一些没有实现共享。共享的深度和水平要在完善法律法规的指导下有序提升和推进。

另外,一地的信用记录在其他地方会受到什么样的影响,或者一地的失信惩戒措施到其他地方会是什么样的效果。在目前阶段,对于失信惩戒措施全国是统一的,也允许地方结合实际在依法依规的前提下细化和完善具体的守信激励和失信惩戒措施。一地的失信记录,在其他地方只要实现了共享,在国家整体守信联合激励和失信联合惩戒的框架下,就是刚才讲到的“一处失信、处处受限”。在一地失信了,在其他地方也会受到约束乃至惩戒。

这次出台的《意见》专门建立了对轻微和无主观故意失信行为的信用修复机制,对彻底纠正了失信行为并履行了法律责任,对于接受信用教育,主动做出信用承诺,并且履行相关社会责任的,可以依法依规退出“黑名单”和解除失信联合惩戒,退出失信公示,修复和改善自己的信用,信用记录要依法依规予以保留。只要信用记录能够共享的地方,失信主体都可能受到社会和市场主动的约束。我们信用建设水平提高越快,信用信息共享的范围和程度越高,失信主体为他的失信行为付出的代价就会越大。市场主体最好的办法就是不失信,如果有失信行为要尽快彻底纠正。

(本文根据国务院新闻办公室2019年7月18日下午3时举行国务院政策例行吹风会文字实录编辑整理。未经本人审定。)

 

 

 

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