来源：微信公众号中国科技投资

◎文/李晓娜

2020年3月18日召开的中共中央政治局常委会会议指出，受国内外多种因素影响，当前我国经济下行压力持续加大。

为对冲影响，财政政策必须更加积极有为。

政府购买行为兼有通过财政支出调节宏观经济的作用，在积极财政政策下，充分了解由财政部颁布、2020年3月1日起施行的《政府购买服务管理办法》（以下简称《办法》）非常必要。

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首先我们先来区分一下“政府采购”与“政府购买服务”，相关法律法规对二者给出如下定义：

政府采购：是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。（例如：工程建设、设备、基本公共服务等。）

政府购买服务：是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。（例如：基本公共服务、政府履职所需辅助性服务、社会管理型服务等。）

从以上定义可以看出政府购买服务专指政府采购中，国家机关向服务供应商购买公共服务的情形。因此，《政府购买服务管理办法》是在《中华人民共和国政府采购法》框架之下的部门规章。

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一、《办法》出台背景：推广政府购买服务是党的十八届三中全会所确定下来的一项重要改革任务。随着改革不断推进，在某些地方和部门出现了对购买主体和承接主体把握出现偏差、购买内容泛化、绩效管理薄弱等问题。《办法》的出台旨在对2014年的《政府购买服务管理办法（暂行）》进行完善，以部门规章的形式硬化制度约束，进一步规范和加强政府购买服务管理。

二、《办法》明确了政府购买服务的购买主体和承接主体：

购买主体：各级国家机关

（党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的，可以参照执行）

承接主体：依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人。

此处应该注意的是，作为由政府举办并保障经费的公益一类事业单位因本就负有提供基本公共公益服务的职责而被明确排除在承接主体之外，同理财政拨款保障的群团组织也被排除在外。

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三、《办法》给出了政府购买服务的“负面清单”

1、不属于政府职责范围的服务事项；

2、应当由政府直接履职的事项；

3、政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；

4、融资行为；

5、购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；

6、法律法规及国务院规定的其他事项。

在给出“负面清单”的同时，《办法》指出政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理，只有在纳入目录且已安排预算的前提下才能实施政府购买服务。

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四、严格的绩效管理

《办法》强调全面预算绩效管理的理念，规定购买主体应当开展事前绩效评估，定期对所购服务实施情况开展绩效评价。财政部门可以对部门政府购买服务开展绩效评价。购买主体及财政部门应当将绩效评价结果作为承接主体选择、预算安排和政策调整的重要依据。《办法》的施行必将助推全面预算绩效管理的实施。

五、关于承接主体融资

《办法》强调承接主体可以使用政府购买服务合同向金融机构融资，但购买主体不得以任何形式为承接主体的融资行为提供担保。

此外，《办法》规定政府购买服务合同履行期限一般不超过1年，最长不超3年。

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《办法》全文值得仔细研读，以下为全文：

政府购买服务管理办法

　　第一章 总则

　　第一条 为规范政府购买服务行为，促进转变政府职能，改善公共服务供给，根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国合同法》等法律、行政法规的规定，制定本办法。

　　第二条 本办法所称政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。

　　第三条 政府购买服务应当遵循预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效原则。

　　第四条 财政部负责制定全国性政府购买服务制度，指导和监督各地区、各部门政府购买服务工作。

　　县级以上地方人民政府财政部门负责本行政区域政府购买服务管理。

　　第二章 购买主体和承接主体

　　第五条 各级国家机关是政府购买服务的购买主体。

　　第六条 依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体。

　　第七条 政府购买服务的承接主体应当符合政府采购法律、行政法规规定的条件。

　　购买主体可以结合购买服务项目的特点规定承接主体的具体条件，但不得违反政府采购法律、行政法规，以不合理的条件对承接主体实行差别待遇或者歧视待遇。

　　第八条 公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。

　　第三章 购买内容和目录

　　第九条 政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。

　　第十条 以下各项不得纳入政府购买服务范围：

　　（一）不属于政府职责范围的服务事项；

　　（二）应当由政府直接履职的事项；

　　（三）政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；

　　（四）融资行为；

　　（五）购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；

　　（六）法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

　　第十一条 政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理，指导性目录依法予以公开。

　　第十二条 政府购买服务指导性目录在中央和省两级实行分级管理，财政部和省级财政部门分别制定本级政府购买服务指导性目录，各部门在本级指导性目录范围内编制本部门政府购买服务指导性目录。

　　省级财政部门根据本地区情况确定省以下政府购买服务指导性目录的编制方式和程序。

　　第十三条 有关部门应当根据经济社会发展实际、政府职能转变和基本公共服务均等化、标准化的要求，编制、调整指导性目录。

　　编制、调整指导性目录应当充分征求相关部门意见，根据实际需要进行专家论证。

　　第十四条 纳入政府购买服务指导性目录的服务事项，已安排预算的，可以实施政府购买服务。

　　第四章 购买活动的实施

　　第十五条 政府购买服务应当突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关，有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的项目。

　　政府购买的基本公共服务项目的服务内容、水平、流程等标准要素，应当符合国家基本公共服务标准相关要求。

　　第十六条 政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施。

　　购买主体在编报年度部门预算时，应当反映政府购买服务支出情况。政府购买服务支出应当符合预算管理有关规定。

　　第十七条 购买主体应当根据购买内容及市场状况、相关供应商服务能力和信用状况等因素，通过公平竞争择优确定承接主体。

　　第十八条 购买主体向个人购买服务，应当限于确实适宜实施政府购买服务并且由个人承接的情形，不得以政府购买服务名义变相用工。

　　第十九条 政府购买服务项目采购环节的执行和监督管理，包括集中采购目录及标准、采购政策、采购方式和程序、信息公开、质疑投诉、失信惩戒等，按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行。

　　第二十条 购买主体实施政府购买服务项目绩效管理，应当开展事前绩效评估，定期对所购服务实施情况开展绩效评价，具备条件的项目可以运用第三方评价评估。

　　财政部门可以根据需要，对部门政府购买服务整体工作开展绩效评价，或者对部门实施的资金金额和社会影响大的政府购买服务项目开展重点绩效评价。

　　第二十一条 购买主体及财政部门应当将绩效评价结果作为承接主体选择、预算安排和政策调整的重要依据。

　　第五章 合同及履行

　　第二十二条 政府购买服务合同的签订、履行、变更，应当遵循《中华人民共和国合同法》的相关规定。

　　第二十三条 购买主体应当与确定的承接主体签订书面合同，合同约定的服务内容应当符合本办法第九条、第十条的规定。

　　政府购买服务合同应当明确服务的内容、期限、数量、质量、价格，资金结算方式，各方权利义务事项和违约责任等内容。

　　政府购买服务合同应当依法予以公告。

　　第二十四条 政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。

　　第二十五条 购买主体应当加强政府购买服务项目履约管理，开展绩效执行监控，及时掌握项目实施进度和绩效目标实现情况，督促承接主体严格履行合同，按照合同约定向承接主体支付款项。

　　第二十六条 承接主体应当按照合同约定提供服务，不得将服务项目转包给其他主体。

　　第二十七条 承接主体应当建立政府购买服务项目台账，依照有关规定或合同约定记录保存并向购买主体提供项目实施相关重要资料信息。

　　第二十八条 承接主体应当严格遵守相关财务规定，规范管理和使用政府购买服务项目资金。

　　承接主体应当配合相关部门对资金使用情况进行监督检查与绩效评价。

　　第二十九条 承接主体可以依法依规使用政府购买服务合同向金融机构融资。

　　购买主体不得以任何形式为承接主体的融资行为提供担保。

　　第六章 监督管理和法律责任

　　第三十条 有关部门应当建立健全政府购买服务监督管理机制。购买主体和承接主体应当自觉接受财政监督、审计监督、社会监督以及服务对象的监督。

　　第三十一条 购买主体、承接主体及其他政府购买服务参与方在政府购买服务活动中，存在违反政府采购法律法规行为的，依照政府采购法律法规予以处理处罚；存在截留、挪用和滞留资金等财政违法行为的，依照《中华人民共和国预算法》《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规追究法律责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

　　第三十二条 财政部门、购买主体及其工作人员，存在违反本办法规定的行为，以及滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，按照《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

　　第七章 附则

　　第三十三条 党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的，参照本办法执行。

　　第三十四条 涉密政府购买服务项目的实施，按照国家有关规定执行。

　　第三十五条 本办法自2020年3月1日起施行。财政部、民政部、工商总局2014年12月15日颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综﹝2014﹞96号）同时废止。