编者：宋金泰

政策梗概

《意见》从六个方面提出17条意见，首先明确主要目标，到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。

在全国碳排放权交易市场建设方面，提出有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类，完善碳排放配额管理制度。到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制，稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例。同时加强对碳排放权交易试点市场的指导和监督管理，建立定期评估和退出机制，不再新建地方或区域碳排放权交易市场。

在自愿减排交易市场，要求建立科学完备的方法学体系，针对重点领域加快方法学开发，倡导推动党政机关、企业、社会团体等积极使用核证自愿减排量抵销碳排放，完善核证自愿减排量抵销规则，提高国际认可度，加快自愿减排交易市场建设和加强全国碳减排资源统筹管理，规范各类自愿减排交易活动。

在提升碳市场活力方面，探索开发绿色金融产品和服务，建立完善碳质押、碳回购等政策制度，拓展企业碳资产管理渠道，丰富交易产品；支持银行等金融机构参与全国碳市场交易，全国温室气体自愿减排交易市场逐步引入符合条件的自然人参与交易，扩展交易主体；加强市场交易监管，严厉打击扰乱市场秩序、操纵市场等行为。

在碳市场能力建设方面，要推动建设全链条、数字化、智能化的全国碳市场管理系统、注册登记系统和交易系统，保障数据安全；加强碳排放核算与报告管理，加快修订重点行业企业温室气体核算与报告指南，条件成熟后转化为国家标准。加强碳排放数据质量全过程监管，加大违法违规行为查处力度；加强技术服务机构监管，明确准入条件、行为规范和退出机制；完善信息披露制度，重点排放单位、注册登记机构、交易机构、技术服务机构、金融机构等根据有关要求及时公开排放、履约、交易、质押等相关信息，接受社会监督与数据共享。

政策亮点

1.首创性的系统布局

《意见》是我国在人工智能与各行业融合发展领域的一次全面、系统且具有首创性的政策布局。不同于过往政策多聚焦于人工智能技术研发或单一行业应用，此次《意见》围绕科学技术等六大重点领域，提出全方位的“人工智能+”行动方案，涵盖从基础研究到产业应用，从国内发展到国际合作的各个层面，形成完整的政策体系闭环，为我国智能经济和智能社会建设提供了清晰、全面的行动纲领。

2.突出应用导向与场景驱动

政策始终坚持以应用为导向，深度挖掘各行业各领域的实际需求，以场景驱动人工智能技术创新与产业发展。通过明确各重点领域的融合发展方向，为人工智能应用落地提供了具体路径。同时，鼓励培育智能原生应用与场景，使人工智能真正服务于经济社会发展的实际需要。

3.强调协同创新与开放合作

《意见》高度重视协同创新与开放合作。在国内，促进产学研用协同，推动跨学科、跨行业融合，鼓励企业、科研机构、高校等主体共同参与人工智能研发与应用推广，整合各方资源，形成创新合力。在国际上，秉持智能向善理念，将人工智能作为国际公共产品，积极开展全球合作，推动技术普惠与成果共享，参与共建全球治理体系，既提升我国在人工智能领域的国际影响力，又为全球人工智能发展贡献中国智慧与力量。

影响与机遇

1. 碳定价成为宏观调控新工具

《意见》要求2027年全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，2030 年总量控制型配额市场将运行，政府可通过收紧或释放配额，在“不增财政赤字”的情况下对高耗能行业实施宏观调控，相当于新增一个“碳杠杆”。《意见》构建从立法、执法、守法全链条闭环，配合区块链、物联网实时监测，实现对排放主体的“可计量、可核查、可追溯”，为后续环境税、绿色金融立法奠定数据基础。中国以全球最大碳市场规模参与《巴黎协定》第 6 条谈判，方法学、登记系统、清算规则2026 年起可与欧盟、韩国互认部分 CCER，实现“跨境抵销”，可在全球碳关税讨论中掌握规则制定权，降低出口型企业未来面临 CBAM（碳边境调节机制）的合规成本。

2.交易主体与品种增加，碳市场更有活力，有望形成千亿市场

2025年起钢铁、水泥、电解铝三大行业正式拿到“入场券”，全国碳市场覆盖排放量一下子从45亿吨跳到70亿吨，配额缺口迅速拉大。上海环交所最新模拟盘显示，当缺口率达到3%，主力合约价已从72元/吨抬升到108元/吨，日内成交量由8万手放大到46万手。随着覆盖行业扩大到八大高排放领域、配额由免费向有偿过渡，碳资产稀缺性骤然抬升，价格信号更灵敏；期货、期权、回购、ABS等衍生品获准推出，券商、基金、保险、自然人多元主体同步入场，交易品种与资金量级倍增；区块链＋物联网的实时MRV系统把数据造假空间压至零，显著增强市场信用；全国统一账户、跨区转移、跨境互认打通区域与国际藩篱，日内换手率由不足0.5%跃升至3%以上，流动性溢价显现，实时挂单交易，过去“半年不动、一动半年”的碳资产真正流动起来；CCER与强制配额现货、远期双轮驱动，中国碳市场正从“政策合规场”升级为具备全球定价话语权的“金融主战场”。截至2025年7月底，全国碳排放权交易市场配额累计成交量6.81亿吨，成交额467.84亿元，全国温室气体自愿减排交易市场累计成交核证自愿减排量246.03万吨，成交额2.08亿元，预计不久的将来有望形成千亿市场。

3.产业与金融版图重构  

从“能耗双控”到“碳排放双控”，钢铁、水泥、有色、石化等八大行业全部纳入后，预计覆盖排放量超 70 亿吨，占全国总量 60% 以上。行业内部将出现“配额富余—资产化”与“配额短缺—成本化”两种商业模式。比如，宝钢等龙头企业凭借超低排放改造富余配额，可年增利润5–8亿元，而中小钢企如果不能按期改造，吨钢成本将额外增加 60–100元。这将加快高耗能高排放企业市场化出清速度，碳资产也成为继土地、房产之后的又一类金融抵押品。上海环交所在2021年已试点碳质押融资年化利率3.8%，显著低于当期传统贷款利率。随着金融机构获准入场，预计2030年碳资产质押将达 3 万亿元，占绿色贷款比重 15%。商业银行开发“碳收益权”ABS，利率较普通绿色债低 30–50 个基点。  

中西部“绿电洼地”凭借低电价和富余配额，将吸引东部高耗能产能转移，重塑国内工业地理格局。上游风光制氢、CCUS、低碳冶金技术需求爆发，将带动万亿级装备投资，下游出口型企业提前锁定CCER，对冲未来CBAM（欧盟碳边境税）风险。国内龙头开始要求一级供应商提交“碳足迹+碳配额”双报告，形成“链主—配套”碳管理协同。

随着《意见》的逐步落地，也将催生“碳科技”新赛道。生态环境部已建立“黑名单+强制退出”机制，一次造假、全国禁入。区块链+物联网监测设备、在线 MRV（监测、报告、核查）、碳足迹 SaaS 平台需求井喷，预计到 2028 年市场规模有望突破2000 亿元，出现 3–5 家全球领先的碳数据服务商。

结语

如果2021年全国碳市场看作是“1.0 版本”，只是把电力行业装进了制度框架，那么《意见》标志着中国碳市场正式进入“2.0 时代”。从“区域孤岛”到“全国统一”，从“单一现货”到“立体金融”，从“政策驱动”到“价格发现”，从“国内循环”到“国际链接”，《意见》不仅是一项环境政策，更是一场系统性的经济社会变革。随着总量控制、有偿分配、衍生产品、机构做市、跨境互认等机制逐一落地，中国碳市场将不再是“小众合规市场”，而将成为与股票、债券、大宗商品并列的第四大基础资产类别，真正发挥“低成本减排、高效率转型”的国家战略工具作用。