导语

4月6日，国务院总理李强签署第779号国务院令，公布《生态保护补偿条例》，标志着我国生态保护补偿法治化进程取得重大进展，不仅使我国成为世界上第一个针对生态保护补偿全面立法的国家，也进一步明确了“保护者得到补偿”的基本原则，把生态保护补偿界定为激励性制度，而非惩罚性制度。

目前，我国基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制。数据显示，我国公益林补偿中央财政投入181亿元/年，草原生态保护补奖机制投入187亿元/年，重点生态功能区财政转移支付资金突破1000亿元/年。如此规模的生态补偿资金投入力度，放眼世界绝无仅有。

《条例》明确规定，生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。

对生态保护补偿全面立法

生态保护补偿制度是生态文明制度的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将建立健全生态保护补偿机制作为建设生态文明的重要举措，统筹谋划、全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革，生态保护补偿工作加速推进。

2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。目前，我国基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制，覆盖森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素，跨地区跨流域生态保护补偿试点取得明显进展，为巩固生态文明建设成果、巩固拓展脱贫攻坚成果、推动区域协调可持续发展等发挥了重要作用。

但我国生态保护补偿工作也存在一些亟待解决的突出问题，比如，补偿覆盖范围有限，重点不够突出，奖惩力度偏弱，相关主体协调难度大等。从制度层面看，生态保护补偿相关制度规范散见于一些文件和法律、行政法规中，有关内容不够系统全面，亟需制定一部基础性、综合性行政法规，发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。

在此背景下，2024年4月6日，国务院总理李强签署第779号国务院令，公布《生态保护补偿条例》，自2024年6月1日起施行。

《条例》明确规定，生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。

《条例》界定了生态保护补偿的内涵范围，更加明确了“保护者得到补偿”的基本原则，把生态保护补偿界定为激励性制度，而不是惩罚性制度，从而把生态保护补偿与生态环境损害赔偿区别开来。这一定义使中国的生态保护补偿概念和国际上的生态系统服务付费概念（PES）更加接近。

生态保护补偿作为我国生态文明建设八项制度之一，结束了没有系统立法的历史，各级政府财政纵向补偿有了法律依据和责任，地区政府横向补偿有了法律框架和规范，市场机制补偿有了发展方向和空间。

纵向补偿、横向补偿、推进市场机制补偿，都怎么补？

我国生态补偿经历了从最早的森林补偿（1999年）开始，逐步扩展到草原生态补偿（2003年开始的退牧还草和2011年开始的草原保护补助奖励机制），到流域生态补偿（2005年），水源区等水流生态补偿（2005）、到区域综合补偿（2008年开始的重点生态功能区转移支付），到海洋生态补偿（2010年山东、厦门等试点）、到荒漠生态补偿（2013年）、到湿地生态补偿（2014年）、耕地生态补偿（2016年）、水生生物资源养护补偿（2020）的历程。

截至目前，我国生态补偿已覆盖森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地、水生陆生生物资源等领域。综合补偿包括重点生态功能区转移支付、自然保护地生态补偿、江河流域生态补偿、重大引调水工程水源区生态补偿等。

2005年十六届五中全会首次提出按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。数据显示，我国的公益林补偿中央财政投入181亿元/年，草原生态保护补奖机制投入187亿元/年，重点生态功能区财政转移支付资金突破1000亿元/年（2023年为1061亿元）。

如此规模的生态补偿资金投入力度，在世界上是绝无仅有的。与世界其他国家相比，中国生态保护补偿已经是补偿力度最大、补偿领域最全、政府投入最多、保护贡献最显著的国家，同时也成为补偿法治化进程最快的国家。

《条例》体现了中共中央办公厅、国务院办公厅2021年印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》中对深化生态保护补偿的总体要求，即“有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进”。

财政纵向补偿、地区间横向补偿都是政府出资，合称政府补偿。市场机制补偿提及碳排放权、排污权、用水权和碳汇权益交易，生态产业发展和生态保护补偿基金等。

在财政纵向补偿方面，《条例》规定，一是国家通过财政转移支付等方式，对开展重要生态环境要素保护的单位和个人，以及在依法划定的重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域开展生态保护的单位和个人，予以补偿。

二是对开展重要生态环境要素保护的单位和个人，中央财政按照森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等分类实施补偿；补偿的具体范围、补偿方式应当统筹考虑地区经济社会发展水平、财政承受能力、生态保护成效等因素分类确定，并连同补偿资金的使用及其监督管理等事项依法向社会公布。

三是有关地方人民政府可以结合实际建立分类补偿制度，对开展重要生态环境要素保护的单位和个人加大补偿力度。

四是中央财政安排重点生态功能区转移支付，结合财力状况逐步增加转移支付规模；根据生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点，在重点生态功能区转移支付中实施差异化补偿，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度。

五是国家建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制；中央财政和地方财政对开展自然保护地保护的单位和个人分类分级予以补偿，根据自然保护地类型、级别、规模和管护成效等合理确定转移支付规模。

在地区间横向补偿方面，《条例》规定，一是国家鼓励、指导、推动生态受益地区与生态保护地区人民政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制；上级人民政府可以组织、协调下级人民政府之间开展地区间横向生态保护补偿。

二是地区间横向生态保护补偿针对江河流域上下游、左右岸、干支流所在区域，重要生态环境要素所在区域以及其他生态功能重要区域，重大引调水工程水源地以及沿线保护区等区域开展。

三是对在生态功能特别重要的跨省、自治区、直辖市和跨自治州、设区的市重点区域开展地区间横向生态保护补偿的，中央财政和省级财政可以给予引导支持；对开展地区间横向生态保护补偿取得显著成效的，国务院发展改革、财政等部门可以在规划、资金、项目安排等方面给予适当支持。

四是开展地区间横向生态保护补偿，有关地方人民政府应当签订书面协议并严格履行。

在在推进市场机制补偿方面，《条例》明确，一是国家充分发挥市场机制在生态保护补偿中的作用，推进生态保护补偿市场化发展，拓展生态产品价值实现模式；鼓励企业、公益组织等社会力量以及地方人民政府按照市场规则，通过购买生态产品和服务等方式开展生态保护补偿。

二是国家建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，推动交易市场建设，完善交易规则。

三是国家鼓励、支持生态保护与生态产业发展有机融合，在保障生态效益前提下，采取多种方式发展生态产业，推动生态优势转化为产业优势，提高生态产品价值。四是国家鼓励、引导社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金，依法有序参与生态保护补偿。

《条例》之下，政府何为？

《条例》明确规定了政府及其有关部门在生态保护补偿工作中的职责。一是县级以上人民政府应当加强对生态保护补偿工作的组织领导，将生态保护补偿工作纳入国民经济和社会发展规划，构建稳定的生态保护补偿资金投入机制。

二是国务院发展改革、财政、自然资源、生态环境、水行政、住房城乡建设、农业农村、林业草原等部门依据各自职责，负责生态保护补偿相关工作。

三是县级以上地方人民政府应当建立健全生态保护补偿工作的相关机制，督促所属部门和下级人民政府开展生态保护补偿工作；县级以上地方人民政府有关部门依据各自职责，负责生态保护补偿相关工作。

截至目前，京津水源上游流域生态补偿已实现全覆盖。补偿机制建立以来，京津冀三地在资金拨付、联防联控、流域保护、污染治理等领域持续发力。张家口、承德两市累计获得密云水库上游横向生态补偿资金33.945亿元，承德、唐山两市累计获得引滦入津上下游横向生态补偿资金29.9亿元。

近期，山东省政府、河南省政府签订新一轮《黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议》。2021年，山东、河南两省签署黄河流域首个横向生态保护补偿协议，以黄河干流跨省界断面的水质年均值和3项关键污染物的年均浓度值为考核指标兑现补偿资金。协议签署以来，黄河入鲁水质始终保持在二类以上，山东省作为受益方，兑现河南省生态补偿资金1.26亿元，中央财政专门安排资金予以奖励。目前财政部已会同相关部门推动21个省份在20个流域(河段)建立起跨省横向生态保护补偿机制。

贵州省近日印发《贵州省赤水河等八大流域横向生态保护补偿办法》，按照“公平公正、权责对等”“双向补偿、合力共治”原则，以水质、水量目标为主要考核标准，将生态保护补偿资金安排与流域生态环境改善结果挂钩，调动流域上下游市（州）保护和治理的积极性。

我国20多年在生态保护补偿方面的大力、持续和全面投入，对生态保护起到了积极的作用。

例如，自2003年开始实施退牧还草工程，2011年开始在全国8个省区开展的第一轮草原保护补助奖励机制，到目前已经在13个省区实施的第三轮草原补奖机制，显著提升了我国草地整体质量，使中国从草原退化面积占总面积90%，转变为植被恢复面积占总面积48%，草地综合指标盖度增加5.26%，北方草地植被净初级生产力增加9.2%。

我国流域环境质量稳步提升，2022年长江干流水质继续保持在二类水以上，连续三年稳定保持这一标准，水质明显提升。

编辑整理：罗冉