摘要：当前全国政府投资基金已形成庞大体系，但在运作中仍面临市场化受阻、资金可持续性不足、投后管理与退出机制不完善等核心问题，尤其县级财政资金困难导致基层基金运作受限，亟需省级基金加大投入力度并完善绩效评价体系。为此需通过深化市场化改革、拓宽募资渠道、健全全周期管理体系等优化路径，推动其实现“机制市场化、资金多元化、管理全周期”的转型，从而更好地支撑产业升级与经济高质量发展。

关键词：政府投资基金；发展现状；优化路径

DOI：10.12433/zgkjtz.20252602

作为连接财政政策与市场机制的关键纽带，政府投资基金的功能定位与运作效能正日益凸显。但随着基金规模不断扩大、运作环境愈发复杂，其在实践中逐渐暴露出一系列深层次问题，特别是县级财政资金紧张与省级资金下沉不足的矛盾，以及绩效评价体系不完善等问题，制约了基金在基层的政策效能。在这样的背景下，本文系统梳理这类基金的发展历程与现状特征，深入剖析其运作中的核心问题，并探索有针对性的优化路径，旨在完善制度设计，为构建与高质量发展相适配的资本配置体系提供有益的借鉴。

一、政府投资基金的发展现状

（一）发展阶段演进​

2014年前，我国政府投资基金属于探索期，当时政策框架尚未形成系统设计，基金数量不多且规模有限，主要聚焦创新创业领域开展局部试点。2015~2017年进入快速扩张期，随着财政部《政府投资基金暂行管理办法》等政策的出台，基金的公共性、引导性及市场化运作特征被明确下来，投资方向从创新创业扩展到基础设施、住房保障、公共服务等社会薄弱环节，掀起了全国性的发展热潮。2018年后转入规范调整期，受资管新规、政府债务管控等政策影响，新增基金增速放缓，存量基金进入优化整合阶段，政策重心转向规范运作流程、强化绩效评价，避免盲目扩张。近年来则步入高质量发展期，强调“量质并重”，注重平衡政策目标与市场效率，通过精细化管理提升资金使用效能，逐步构建起适配不同领域需求的运作体系^[1]。​

（二）规模与结构特征

从规模来看，我国政府投资基金已形成庞大体量，截至2024年末全国累计超2000支、目标规模超12万亿元且已认缴规模超6万亿元，展现出财政资金对社会资本的强大吸附能力；从层级分布看，呈现“下沉式”发展趋势，即省级与市级基金凭借财力优势合计规模占比超70%，是推动区域产业升级的核心力量，而区县级基金虽数量占比过半但单只规模较小，受县级财政资金困难影响，其出资能力有限且资金到位率偏低，难以满足县域产业发展与民生项目的资金需求。对此，省级政府投资基金通过增加对子基金的注资额度、设立县域专项投资板块等方式，加大对县级的投入力度；从类型结构看则呈现明显分化，其中产业类基金占比较大，因聚焦实体经济与产业升级而成为支持传统产业转型、培育战略性新兴产业的主力，创投类基金占比约30%，因侧重支持初创期与成长期科技企业而助力科技创新成果转化，PPP类基金规模占比约25%，主要投向基础设施与公共服务领域，却因投资周期长、风险较高而对社会资本吸引力相对有限。这种结构特征既反映了国家战略对资金投向的引导，也体现了不同层级政府的职能分工^[2]。

二、政府投资基金运作中的核心问题

（一）市场化运作受阻：行政干预与效率低下​

市场化运作机制的弱化致使政府投资基金活力不足，而行政干预与效率低下之间形成的恶性循环，源于行政化管控贯穿基金运作全流程：部分地方通过设立政府主导的管委会直接介入基金决策，这使得政府引导异化为政府主导，背离了市场化运作的初衷；从子基金设立、管理机构遴选到具体项目投资，均需经过多层级政策性审查，甚至存在政府部门直接指定投资方向或项目的现象，而决策流程的繁琐不仅进一步降低了运作效率、严重压缩了基金管理机构的投资自主权，还使得项目审批需跨部门协调、多层级报批，这种耗时冗长且弹性不足的流程难以适应股权投资“时效性强、机遇窗口短”的特点，极易错失优质投资机会^[3]。

（二）资金募集与管理困境：来源单一与可持续性不足​

资金层面的结构性矛盾严重制约着基金的可持续运作。其一，募资渠道过度依赖财政资金与国有资本，社会资本的参与意愿低迷。受资管新规等监管政策限制，银行、保险等机构对政府投资基金的出资持谨慎态度，民间资本则因担心政策目标与收益难以平衡而参与度较低，难以形成多元化的资金结构。其二，财政出资存在显著波动性，在地方财政“紧平衡”的背景下，政府对基金的持续注资能力受限，尤其县级财政面临刚性支出压力大、税收增长乏力等困境，对基金的出资往往“重承诺、轻兑现”，部分县域基金实际到位资金仅为认缴规模的 50%～60%，导致项目投资进度滞后。部分地区为维持基金规模，通过国有企业垫资、违规使用债券资金或借贷资金等方式补充出资，这种非合规融资不仅违背“政府出资需通过预算安排”的原则，还隐含了政府隐性债务风险。​

（三）投后管理与退出机制不完善：全周期管理薄弱​

全周期管理的薄弱环节集中体现在投后管理与退出阶段，形成了重投轻管、退出不畅的闭环断裂。其中投后管理呈现明显粗放化特征：多数基金将重心放在项目遴选与投资环节，对被投企业的赋能服务严重不足，既缺乏战略资源对接、管理优化等增值服务也未建立动态风险监控机制。而风险信息的获取又高度依赖管理机构的定期报告，这导致严重的信息不对称，难以及时识别并化解项目运营中的潜在风险。退出渠道的单一与不畅则表现为：现有退出过度依赖IPO与企业并购两种方式，股权回购、份额转让等市场化退出工具应用较少，且由于多数被投企业处于成长期而难以满足IPO条件。

（四）绩效评价体系不健全：考核导向与实操性不足

政府投资基金绩效评价尚未形成统一规范的体系，尤其在省级对县级资金投入的效果评估上存在明显短板。其一，评价指标侧重规模与数量，如基金设立数量、投资项目个数等，对资金使用效率、产业带动效应等质量指标关注不足，导致县级基金为追求考核达标而盲目扩大投资规模，忽视项目实际效益。其二，评价标准“一刀切”，未考虑县级基金服务县域经济的特殊性，对欠发达地区基金采用与发达地区相同的收益率、退出率指标，既不符合实际也打击了县级运作积极性。其三，评价结果与资金分配、政策调整的联动性弱，省级基金对县级的后续支持未与绩效评价结果挂钩，难以形成“奖优罚劣”的激励机制，部分低效运作的县级基金仍能获得持续注资，造成财政资源浪费。

三、政府投资基金的优化路径

（一）深化市场化改革，减少行政干预与提升效率​

在权责划分上，应严格厘清政府与市场的边界。政府层面聚焦定方向、定规则、防风险三大核心职能：通过制定产业投资目录明确重点支持领域，如战略性新兴产业、科技创新等；建立标准化运作规则，涵盖基金设立条件、信息披露要求、绩效评价标准等；构建风险防控体系，重点监测资金投向偏离、隐性债务滋生等问题。在具体操作中，要剥离政府对项目遴选、投资决策的直接干预权，把项目尽调、估值定价、投后管理等市场化环节交给专业基金管理机构自主实施，政府只通过绩效评价和合规检查履行监管职责。在管理模式优化上，推行“GP/LP”分离机制是关键。这需要遴选头部基金管理机构并明确其在团队组建、投资决策、利益分配等方面的自主权，如允许管理机构根据行业特性制定差异化投资策略，自主决定跟投比例和退出时机；建立管理机构分级评价体系，将资金募集能力、项目退出率、政策目标达成度等指标与合作资格挂钩以形成“能进能出”的动态调整机制；推动政府出资人与管理机构签订市场化合作协议，明确双方在风险承担、收益分配上的权责，避免行政指令对投资逻辑的干扰。在激励与容错机制层面，需要构建“正向激励+风险包容”的制度环境。建立与绩效深度绑定的薪酬体系，允许管理机构提取超额收益分成，并将部分收益用于团队激励；对完成政策目标的基金给予管理费上浮、出资比例倾斜等奖励。

（二）拓宽募资渠道，增强资金可持续性​

第一，多元化引入社会资本应破除制度壁垒。既要放宽银行理财、保险资金、社保基金等长期资本依规投资政府投资基金的限制并明确其在出资比例与收益分配上的灵活性，也要扩大合格境外有限合伙人（QFLP）试点范围并简化外资准入流程以鼓励其参与战略性新兴产业基金。同时针对社会资本的风险顾虑，可设计“优先级+劣后级”结构化产品由政府出资承担劣后风险、社会资本享受优先收益，并通过建立包含约定回购条款、收益让利等方式的退出保障机制降低其投资顾虑。第二，规范财政出资机制要强化预算约束。将政府出资纳入中期财政规划以明确年度出资规模与节奏、避免因财政波动导致资金断供，并严格禁止以借贷资金、专项债券等违规资金注入基金以杜绝隐性债务风险。针对县级财政困难，省级应建立“以奖代补”机制，对财政实力较弱的县（区），省级基金通过配套资金补贴（最高可补足县级应出资金的 30%）保障其出资能力；同时推行 “财政资金+国资平台+社会资本”的县级基金出资模式，通过国资平台资产盘活、社会资本优先分红等设计减轻县级财政压力。还需要探索“财政资金+国资平台”联动出资模式：财政资金作为引导性资本主要投向早期、公益性领域，国资平台则通过资本金注入、资产划转等方式补充资金重点支持成熟期产业项目，从而形成“财政撬动、国资托底”的资金保障体系。第三，创新募资工具要激活资本活力。需推广科创债、产业债等直接融资工具支持基金管理机构发行专项债券用于特定领域投资，探索“基金+REITs”模式将基础设施、产业园区等资产证券化以实现存量资产盘活与资金回笼。同时试点“母基金+区域基金”层级架构，由省级设立母基金统筹资金、市县通过认购份额参与，既发挥规模效应又兼顾区域产业特色，以此提高资金配置效率^[4]。

（三）健全投后管理与退出机制，实现全周期闭环​

投后管理与退出机制的完善是保障基金良性循环的关键，需要构建“精细化管理+多元化退出+资金循环”的全链条体系。精细化投后管理要强化赋能与风控双重职能。建立“基金管理人+专业机构”协同体系，联合行业智库为被投企业提供战略规划、技术对接、市场拓展等增值服务；引入第三方机构开展定期尽调，动态跟踪企业经营数据、行业趋势，形成风险预警报告。搭建数字化监控平台，整合企业财务、知识产权、舆情等数据，设置现金流预警线、技术迭代周期等关键指标，实现风险早识别、早处置。同时明确投后管理责任边界，政府部门不干预企业日常经营，仅通过基金管理人掌握项目进展，确保市场化运作不受干扰。多元化退出渠道的建设旨在打破路径依赖，这涉及发展私募股权二级市场（S基金），建立基金份额转让平台，简化交易流程，允许通过协议转让、竞价交易等方式实现份额退出；鼓励并购退出，支持产业龙头企业通过资产置换、股权收购等方式整合被投项目，形成产业链协同效应；推广管理层回购、股权置换等方式，为未达上市条件的企业提供退出路径；同时探索非交易过户创新，对符合政策目标的项目，允许将股权划转至国资平台或公益基金，兼顾社会价值与资本回收。

（四）构建科学的绩效评价体系，强化结果应用

针对政府投资基金绩效评价的短板，需建立“分级分类、精准导向、动态调整”的评价体系，重点完善省级对县级投入的考核机制。其一，设置差异化指标体系。省级层面侧重资金下沉效率（如县级子基金覆盖率、资金到位率）、区域均衡效应（如对欠发达县域的投资占比）；县级层面则弱化收益率要求，强化民生改善（如基础设施项目惠及人口）、产业培育（如县域特色产业营收增长）等政策性指标，对脱贫县、生态保护区等特殊区域可单独设置“就业带动率”“生态效益指数”等特色指标。其二，引入第三方评价机构。采用“定量+定性”结合的方法，通过大数据分析项目实际影响，并邀请行业专家、企业代表参与评估，确保结果客观公正。其三，强化评价结果与资源分配的联动。对绩效优秀的县级基金，省级可提高后续参股比例、降低管理费费率；对连续两年评价不合格的，暂停注资并要求整改，整改无效则启动清算程序。

四、结束语

政府投资基金作为国家宏观调控与财政资源配置协同发力的关键载体，其发展历程深刻折射出我国在财政资金市场化运作领域的探索实践。解决县级财政资金困难、强化省级基金的统筹带动作用、完善全链条绩效评价，是推动基金高质量发展的重要抓手。展望未来，伴随制度体系的持续健全、实践经验的沉淀累积、政策配套协同效能的深化释放，政府投资基金有望在助推区域协调发展等方面发挥更大效能，而其成功转型将为财政资金高效运用筑牢基石。

（作者单位：东海县财政局）

（本文刊登于《中国科技投资》2025年第26期）